经济观察报 记者 张恒 张轶萌 徐雨帆 最近几周，中国多地政府部门陆续公布了当地高尔夫球场的整治结果。整治结果的共同点是，被取缔的高尔夫球场均已停止经营，土地按照规划恢复原状，违法违规建筑物拆除，被要求整改的球场退出了耕地和公益林地，球场排放污染物达到了相关环保标准，相关单位和人员被依法追究责任。

地方政府交出的这份“作业”，是农历春节前国土部下发的一份文件的落地。1月22日，国土部发布《国家部委联合公布高尔夫球场清理整治结果》，公开为期6年的这一轮高尔夫球场清理整治结果。该结果显示，中国共有高尔夫球场683个，其中111个球场被责令取缔，18个球场被责令退出，47个球场被责令撤销，507个球场被要求整改。

实际上，早在十三年前的2004年1月，国务院已下发《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（以下简称《通知》）,要求各地暂停新的高尔夫球场建设，清理已建、在建的高尔夫球场项目，规范已建高尔夫球场的运营并加强督促检查和指导工作。然而市场的野火蔓延迅速，2011年6月，国家发改委、国土部、环保部等11部委联合发出《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，称一些地方无视《通知》和国务院有关文件要求，继续违规建设高尔夫球场，要求在全国开展高尔夫球场综合清理整治工作。这似乎是第二轮高尔夫整治的开端，因为在随后的6年时间内，10多份文件先后出台，直到最近的整治结果公示。

国土资源部执法监察局时任局长李建勤彼时公开表示，变相搞高档房地产、曲解中央有关政策等4大因素使得高尔夫球场在2004年以来建设“禁而不止”。高尔夫球场违规建设屡禁不止，突出表现是一些地方以乡村体育公园、休闲俱乐部、城市公园等名义建高尔夫球场。一些地方政府及部门违反国务院禁令，批准建设高尔夫球场。

一位高尔夫业内人士告诉经济观察报，一些动机不良的投资商钻空子，通过违规占地的方式建设球场，这样不仅损害了农民的利益，而且对整个行业的形象也是一种损坏。部分投资商违法搞房地产的情况确实存在，甚至有些官员产生腐败问题。行业内部已经感受到整治带来的影响，希望国家尽早出台相关配套政策，在规范高尔夫行业发展的同时，引导行业的未来发展方向。

问题

高尔夫运动于上世纪80年代开始在中国传播，1994年至2004年高尔夫设施每年建设数量维持在20家左右，高尔夫人口量显著增长，但高尔夫参与总量依然有限。2004年至2014年，高尔夫进入迅速发展阶段，每年平均新增高尔夫设施数量仍有35家左右。但是，2014年至今的数年间，国家对高尔夫球场的规范力度加强，高尔夫设施建设受到显著影响。

一面是产业发挥势头猛劲，一面是自身问题重重。《通知》中的表述称，一些地方高尔夫球场建设过多过滥，占用大量土地；有的违反规定非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益；有的借建高尔夫球场名义，变相搞房地产开发。为合理利用和保护土地资源，遏制高尔夫球场的盲目建设，国务院办公厅决定对存在上述问题的球场进行整治。

中国高尔夫球协会副主席王立伟公开表示，高尔夫球场整治工作有利于这项运动在中国健康有序的发展。他认为，全国大范围整治对于中国的高尔夫球发展是利好消息。整治有利于推动高尔夫球场发展建设相关法律文件的出台，使高尔夫球场项目的审批、建设、管理有法律可循，同时，可以更合理的规划节省土地资源，或者利用废弃土地、沙地等。未来的中国高尔夫项目发展将会是渐进而可持续的，以往的爆发式发展将被健康有序的发展所取代。

国土部在2011年8月通报称，当年上半年国土部接到涉及违法占地、违规建设高尔夫球场的举报比上年同期上升31%。从地域分布看，与上年同期举报线索多集中在沿海地区不同，当年则涉及东、中、西部17个省份，范围明显扩大。一些地方将高尔夫球场作为城市投资环境的名片，提升地区高档商品房价格。

通报还显示，中西部地区“两高一资”项目违法用地问题突出。一些项目用地存在未报即用、边报边用的情形，有的违背农民意愿强行租用或占地动工建设，所支付的租金、征地补偿安置费用等由村委会代为管理和发放。

博弈

经济观察报梳理发现，早在1997年5月，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中，就明确禁止征用耕地、林地和宜农荒地建设高尔夫球场。

2004年1月，国务院下发《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，要求即日起至有关新的政策规定出台前，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。除了暂停新的高尔夫球场建设，《通知》还要求各地清理已建、在建的高尔夫球场项目，规范已建高尔夫球场的运营并加强督促检查和指导工作。此次清理检查的重点是高尔夫球场项目的建设审批手续是否齐全，项目建设是否符合土地利用总体规划和城市总体规划，用地是否符合法律法规和《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)的有关规定。

而此后的2006年，高尔夫球场更是被国土资源部、国家发展改革委列入《禁止用地项目目录》，这等于给高尔夫球场的发展又带了一圈紧箍咒；2007 《国务院关于印发2007年工作要点的通知》中“落实禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。”

2011年6月，国家发展改革委、监察部、国土资源部、环境保护部等11部委联合发出《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，要求各地必须在6月底前把所有球场名单及违规球场清理整治情况上报国家发展改革委。此时距离2004年的“暂停新建”通知已经七年了。

经济观察报发现，2015年3月，高尔夫球场清理整治工作取得阶段性成果。各地政府取缔了一批违法违规建设的高尔夫球场，清理整治工作初见成效。国土部彼时将各地政府已取缔的66家高尔夫球场名单公布；直到2017年1月，国土部发文称，清理整治及全面核查工作已经完成。全国683个高尔夫球场中，111个球场被责令取缔，18个球场被责令退出，47个球场被责令撤销，507个球场被要求整改。

经济观察报调查发现，被责令退出和撤销的65个高尔夫球场中，仅有21家能在公开网络上找到联系方式。

记者以客户的身份联系上述球场，仅有9家球场的电话依旧可以打通。其中7家在电话中明确向记者表示球场已经停业，但有球场表示只是近一两年无法开业，具体什么时候恢复营业还不确定。“高尔夫球场依旧还在，仍处于观望状态”。另外，浙江湖州市温泉高尔夫球场则依据规定关闭了未持有执照的二期工程后，符合规定的18洞球场继续营业。

广东深圳港中旅聚豪高尔夫球场虽身在撤销的名单上，却依旧处于正常营业状态。其在政府公布的名单中显示状态为正在退出中，记者联系该球场时，客服人员依旧为记者提供了预订服务，并留下了范姓负责人的联系方式以便记者办理会员卡业务。当记者问到国家下发整改通知是否会对企业产生影响时，该负责人表示不会受到影响，并让记者放心办理业务，高尔夫园区内的配套设施也会一直开放使用。

未来

高尔夫相关产业包括高尔夫制造业、高尔夫服务业、高尔夫房地产业，相关服务业有高尔夫球场养护业、球场设计、赛事运营、高尔夫旅游业等。

经济观察报获取的兴业证券研报显示，国内高尔夫设施2009年至2014年持续增长，不过2015年锐减100家。在国家2014年高尔夫球场清理整治措施实施后，2015年全国有108家高尔夫设施全年都未能营业，其中更有11家高尔夫设施自2014年以来已经连续两年停业。2015年营业中的高尔夫设施仅438家共9753个球洞，折合约542个18洞，设施数与球洞数下降幅度分别达到18.6%和17.4%。与2014年数据相比设施总量净减少100家，比前，2009年至2013年，我国高尔夫设施数量净增长173家，增幅49.7%，年均增长10.6%；18洞球场净增长207个，增幅47.9%，年均增长10.3%。

兴业证券分析称，国内高尔夫发展受到政策层面的管控，2015年遭遇严冬，但整体呈现增长趋势。

阿里体育高尔夫负责人彭铿对经济观察报说，国家层面出手规范高尔夫行业，是行业由野蛮式自由发展向有国家引导的良性发展轨道转变。“国家出台政策，哪些球场是合规的就保留，属于违法用本地的就关闭，我认为这只是第一步。”彭铿说，首先高尔夫运动吸引了政府的注意力，对这项运动来说是一件好事；下一步政府整治后，行业内希望能出台相关政策，引导下一步高尔夫产业的发展方向。

得益于中上层阶级的消费升级，中国成为目前世界上增速最快的高尔夫产品市场之一。2015年国内高尔夫产品市场零售额达4.69亿美元，占全球市场4.0%。兴业证券认为，这个数字虽然远远低于美国(44亿美元)、日本(30亿美元)、韩国（10亿美元)、英国 (6.92亿美元），但2015年至2019年中国年复合增长率将达到8.3%，市场前景广阔。

“政府对高尔夫球场的整治，短期内会对高尔夫产业发展带来负面影响，但只是暂停新建球场的审批，并不代表未来不能再建。”彭铿认为，未来政府出台相关的管理措施后，将放开高尔夫球场的新建审批。一些人非法建设球场，给高尔夫这项运动抹黑，加重了人们对这项运动的误解。高尔夫运动在欧美国家将废弃的矿区、荒山等地开发，变废地为球场，中国未来如果也能将闲置的荒地等变废为宝，既带动了就业、提供运动场所，又解决了违法侵占耕地的问题。